第六纪检监察室 王伟

　　新与旧的对比，新在哪里？

　　（一）关于线索处置

　　监督执纪规则关于线索处置的规定有6条，其中直接规范执纪审查部门工作且相比以前有新变化的主要体现在两个方面。一是线索处置的方式新。将拟立案的工作步骤由线索受理处置环节延后至经初核后的处理环节，对线索的处置方式更加合理、科学，线索的处置上体现与刑事诉讼法的对接。 二是线索处置的时限新。线索处置的时限要求更加严格，规定了从线索收到之日至提出处置意见及履行审批手续的闭合期间。

　　（二）关于谈话函询

　　2014年，中央纪委对反映领导干部问题线索的分类处置标准进行调整，去掉“留存”环节，增加“谈话函询”环节。《监督执纪规则》中关于谈话函询的规定有4条，谈话函询的方案、谈话的主体及记录要求、函询的发文回复、谈话函询的处置。相比以往的规定，体现为五新：一是方案报批新。将谈话和函询工作分开，简化谈话函询的报批程序，但强化谈话函询后续处置工作的预判对接。二是谈话主体新。谈话主体重心下移，陪同谈话人员要求提高，体现常态化工作要求。三是函询行文新。行文更规范，由纪委办公厅统一发文及接受回函，并进一步强化被函询人单位党委（党组）的主体责任。四是时限要求新。强化谈话函询工作的效能。明确规定谈话函询工作在谈话结束或受到函询回复后30日内办结。五是处置方式新。规定反映不实的，了结澄清；问题轻微的，组织处理；否认具体或者明显存疑，再次函询或初步核实。

　　（三）关于初步核实

　　《监督执纪规则》中关于初步核实的规定有3条，归纳表述为，初核方案、初核措施、初核报告及处置。体现为五新：一是初核主体新。强化初核人员的责任。明确核查组的称谓、对下一级党委负责人进行核查，增加了报同级党委主要负责人审批的要求。二是核查措施新。增加了提请有关机关采取技术调查或限制出境等措施，没有了“两规”表述，没有对审查措施中具体强制措施的表述，为监委留置权的设置预留对接空间。三是时限要求新。执纪规则暂没有载明时限要求。四是报告要件新。有关表述更规范，增加了陈述办理依据的要求。明确初核情况报告应列明被核查人基本情况、反映的主要问题、办理依据及初核结果、存在疑点、处理建议，由核查组全体人员签名备查。五是处置方式新。处置方式更加合理科学，体现初核作为立案审查的前置和必经程序。

　　纪与法的衔接，严于何处？

　　（一）线索处置上体现纪严于法

　　一是受理线索的内容不同。监督执纪受理的线索主要为反映党组织或党员违反党章党规党纪的行为，刑事追责机关受理对犯罪事实或者犯罪嫌疑人的报案、控告、举报。党员或党组织违反党纪不必然违法律，但违法必然违纪。执纪规则中第四条规定关于“四种形态”的规范，前三种形态的处理情形均为违纪而不违法，第四种形态才是违纪又违法。

　　二是线索追溯的时效不同。追诉是对过去的犯罪行为人，在法定期限内起诉和追究刑事责任，超过法定期限的，不再追诉。党纪对于违纪行为的追责时效没有明确规定，但法律对违法行为的追诉时效有明确规定。

　　三是线索处置的方式不同。执纪规则关于线索处置的方式有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种方式，不同方式的处理对应不同情形，从苗头性问题到违纪到严重违纪、严重违纪涉嫌犯罪等各类情形。但刑事追责机关对于对犯罪事实或者犯罪嫌疑人的报案、控告、举报处理方式为受理立案或不立案两种。

　　（二）调查措施上体现先纪后法

　　一是调查程序本质上凸显执纪审查的政治属性。实现“四种形态”必然要求挺纪在前，监督执纪规则关于谈话函询、初步核实及立案审查的程序性要件及处理方式，均体现了挺纪在前的要求，违纪认定的大部分程序及处理方式限定于党纪党规的范畴内，并没有触及国家法律程序的层面。

　　二是调查措施根据违纪的严重程度而逐步升级。从违纪、到严重违纪、再严重违纪涉嫌犯罪，调查处理从谈话函询到初步核实、再到立案审查，从谈话了解、核查个人报告事项、核查资产情况及进行鉴定勘验，再到需要采取技术调查措施时依法提请有关机关协助，以及暂扣、封存、冻结涉案款物，从核查、审查到协助侦查，从查核、查询到封存冻结，调查措施遵循的逻辑是先纪律措施再逐步升级至法律措施。

　　三是调查取证要求根据悔错态度不同而有所侧重。违纪概念涵盖的范畴很广，从苗头性问题、轻微违纪，到违纪、严重违纪，在违纪程度的上游或中轻阶段，根据违纪者认错、悔改的态度不同，很大程度上可以发生是否予以追究党纪责任的转换，如果有充分证据证明当事人认错、悔错、改错态度诚恳，本应立案追究党纪责任的可能转化成谈话提醒或移送有关党组织处理，反之亦然，不同的处理方式之间取证的要求和重点存在一定差异。这也体现了纪律防线关口前移的特点。

　　（三）程序保障上体现纪法衔接

　　程序法其实质在于确保实体法的施行。执纪规则作为纪检纪检开展工作的程序性党内法规，通过对监督执纪程序、步骤、要件等进行规范，以确保《中国共产党纪律处分条例》等党内实体法作用的发挥。新《条例》对涉嫌犯罪及违法行为等问题在总则部分用单独一章进行了规制，设定了纪法衔接条款，规范实施对违法犯罪党员的纪律处分，而执纪规则的重要功能之一就是确保通过程序性设置保障实体性条规的落实。比如，执纪规则第42条关于对被审查人涉嫌犯罪移送司法机关处理的相关规定，明确要求执纪审查、执纪审理部门与司法机关之间办理移送工作衔接及反馈的有关程序及步骤。执纪规则的这些程序性要求，也对应体现在《纪律处分条例》的有关要求中，比如，对于党员犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，纪检机关应给予撤销党内职务、留党察看或开除党纪处分。

　　学与用的结合，何以致用？

　　（一）关于谈话函询的对象

　　根据有关文件和工作实践，“三个可以谈”、“三个优先谈”、“三个不能谈”为我们把握“哪些情形可以谈”、“哪些情形优先谈”、“哪些情形不能谈”，进而因人制宜、因情施策开展谈话函询提供了基本的标准和尺度。

　　“三个可以谈”：反映的违纪问题过于笼统或时间久远，不具备可查性的可以谈；反映个人勤政方面问题的可以谈；反映轻微违纪问题的可以谈；“三个优先谈”：初次反映且问题轻微的优先谈；反映新提拔的领导干部思想工作作风问题，或者属发展潜力较大的年轻干部，且反映问题比较笼统的优先谈；因工作岗位本身矛盾突出，反映的是改革过程中的一般性问题的优先谈；“三个不能谈”：属于反映权钱交易等涉嫌严重违纪违法问题的不能谈；反映问题具体、可查性强的不能谈；十八大后不收敛不收手、信访举报多、反映问题多的不能谈。

　　（二）关于谈话函询的内容

　　这次《监督执纪规则》要求谈话函询不仅要制定方案，同时还要制定相关的预案，体现了对谈话函询工作的重视。所谓制定相关工作预案，个人理解与执纪规则关于谈话函询后处置走向新要求有关，根据新规则，谈话函询件最终的处理结果是了结、组织处理或进入初核，而不是像以往，对于否认有问题的，仅对30%的比例进行复核。在这个过程中谈话谈什么、函询问什么就尤为关键。

　　实践中，谈话函询中除了有关规则中关于谈话函询工作方案内容的要求外，个人觉得还应该做到“三问、二核、一提醒”：“三问”，即一问学习遵守党章党规党纪及其自身的履职尽责情况、二问本单位党风廉政建设情况、三问被函询人关于反映问题是否属实的有关情况。“二核”，一核个人有关事项报告情况、二核反映问题线索的情况。“一提醒”，即提醒党员干部要强化“四种意识”，严守政治纪律和政治规矩，严格廉洁自律。在谈话函询中，进行了深刻的党章党规党纪教育，有助于让谈话函询对象真正知道错在哪里、差距有多大，有助于体现对党员干部的关心爱护，让整个谈话有刻度、有力度、有温度。

　　（三）关于不如实向组织说明问题情形的认定

　　就当前的实践经验来看，有一部分被反映的领导干部在谈话函询过程中，并没有如实向组织说明问题，那么对此类问题的认识和处理。

　　根据新修订的《党纪处分条例》第67条的规定，在组织进行谈话、函询时，不如实向组织说明问题的，属于违反组织纪律的行为。此类行为，与在行为人在被组织立案审查过程中主动向组织提供虚假情况，掩盖事实的区别，两者在行为发生的时间节点、主观目的、违纪性质类别等方面存在不同。不如实向组织说明问题行为，应当发生在组织谈话函询阶段，属于“被动”的说明问题，且组织谈话函询所涉及的问题具有一般性或比较笼统，不涉及严重违纪问题。而向组织提供虚假情况的行为，应当是采取“主动”向组织和有关领导同志提供虚假情况的方式，混淆是非，设置障碍，蓄意干扰、妨碍正常的调查工作，应根据《党纪处分条例》第五十七条第（四）项的规定，按违反政治纪律，对抗组织审查行为认定。对于不如实向组织说明问题的行为，主要从两个方面收集证据：一是开展谈话函询的相关证据材料，比如，谈话函询之前和之后的审批手续；谈话函询阶段形成的谈话笔录、函询通知、函询对象提供的说明材料及其所在单位党委书记的签字背书等相关材料。二是证明谈话函询对象不如实向组织说明问题、欺骗组织的相关材料，比如，组织对反映的问题进一步核实后，发现的违纪事实等相关证据。

半月谈往期回顾：

第一期：落实监督执纪工作规则 全面履行案管职责

第二期：树牢法规意识 强化自我监督 全面提升监督执纪工作水平